Por Eugenio Rivera
El corazón de la Constitución del 80 y las dos “salas de máquinas”
La constitución del 80 deja en evidencia un diseño sistemático construido en torno a dos derechos alrededor de los cuales se estructura un sistema de salas de máquina que los blinda frente al sistema democrático. Es el propio Jaime Guzmán quien precisa que, el objetivo de la constitución era:
“contribuir a crear una realidad que reclame de todo el que gobierne una sujeción a las exigencias propias de ésta. Es decir que, si llegan a gobernar los adversarios, se vean constreñidos a seguir una acción no tan distinta a la que uno mismo anhelaría, porque – valga la metáfora – el margen de alternativas que la cancha imponga de hecho a quienes juegan en ella, sea lo suficientemente reducido para hacer extremadamente difícil lo contrario …” (citado por Atria, Salgado y Wilenmann (2017) “Democracia y neutralización)
Que duda cabe que este diseño funcionó a la perfección hasta el 18.O y que logró que una serie de personeros opuestos a la dictadura terminaran aceptando acríticamente los componentes fundamentales del diseño.
Desde hace mucho tiempo se ha venido denunciando que el país presenta niveles de desigualdad que destacan a nivel global. En lo que se refiere a la concentración del ingreso, López y Figueroa (2015) estiman que en el período 2004 – 2013, el 1% más rico captó, en promedio, el 28,7% del ingreso; el 0,1% el 14,4% el 0,01 el 7,2% y el 0,001 el 3,7%. En este contexto, existen crecientes señales de que el modelo de crecimiento ha perdido dinamismo y la capacidad productiva tiende a decrecer (en la actualidad se estima en 1,5% el PIB tendencial, cifra en la que incide la pandemia y las medidas destinadas a su contención pero que culminan procesos anteriores de deterioro). Luego del gran boom minero de los 90 y el asociado a las concesiones de obras públicas entre 1995 – 2005, no han surgido impulsores del crecimiento de potencia similar. Al mismo tiempo, diversos empresarios han aparecido involucrados en acciones contra la competencia y escándalos de diversa naturaleza. En lo político, se constata la bajísima legitimidad del Congreso, de la presidencia de la República, de los partidos todo lo cual se ha traducido en una gran desafección política de la ciudadanía. Son sin duda mucho los elementos que contribuyen a explicar esta situación. No obstante, interesa analizar la contribución de la Constitución del 80 a esta situación.
Para una mejor comprensión de este fenómeno y de la naturaleza autoritaria y excluyente del ordenamiento constitucional hemos elaborado el gráfico de más arriba.
La idea fundamental es que la norma fundamental constitucionaliza la desigualdad. En su núcleo central (A) aparece un sistema de derechos económico – sociales que se estructura sobre la base del binomio de derechos de propiedad y de emprendimiento ilimitados. Los primeros, si bien se dice en la constitución que, tienen una función social, ello se desdibuja en el conjunto del texto. En lo referido al emprendimiento, los servicios sociales se incorporan como una nueva área de la valorización del capital en un contexto de creciente participación de los servicios en la economía. A contrapelo de la idea de establecer un sistema de derechos universales en este campo, su provisión se estructura como un negocio que, tiene como consecuencia, que el acceso a estos servicios depende de la capacidad de pago. En el caso de las pensiones, el ahorro forzoso genera un mecanismo de financiamiento barato para los grandes grupos económicos que tiene como contrapartida pensiones y tasas de reemplazo irrisorias. Complementa esta supremacía la idea de “Estado subsidiario” que si bien no aparece nombrado en el texto constitucional lo atraviesa minimizando las posibilidades del Estado de establecer un contrapeso al poder económico, incidir en el crecimiento y el desarrollo y contribuir efectivamente a la generación de un real Estado de bienestar.
El predominio absoluto de estos dos derechos tiene como efecto (B) “una sociedad estructuralmente desigual”, con alta concentración del ingreso y la propiedad; una pobre política social para pobres; un sistema mercantilizado de salud, educación, pensiones en que la calidad de los servicios a los que se accede depende de la capacidad de pago. La asimetría entre los derechos se traduce en el campo de las relaciones laborales en una total asimetría entre los agentes económicos, que deriva del no reconocimiento constitucional de la huelga, su prohibición expresa para los funcionarios del Estado, la prohibición de la acción política a los dirigentes sindicales y radicación de la negociación colectiva en los límites estrechos de la empresa, con lo que se refuerza la exclusión política de los trabajadores. Conlleva esto también la exclusión de los pueblos originarios como agentes económicos, cuyas tierras ancestrales conforman la base de operaciones de importantes conglomerados, como actores políticos y como entidades nacionales, dentro del Estado.
El núcleo dogmático de la constitución aparece blindado por mecanismos cuyos efectos Atria, Salgado y Wilenmann conceptualizan como “constitución tramposa” y Carlos Huneeus como “democracia semisoberana”. Los mecanismos de blindaje del modelo económico estuvieron en un inicio concentrados en el Poder de Seguridad Nacional (Marcos Robledo) que tenía como eje el tutelaje que la constitución asignaba al Consejo de Seguridad Nacional compuesto mayoritariamente por las FFAA. Estos mecanismos se fueron desmontando (aunque algunos signos tienden a reaparecer en el momento presente) ganando en relevancia otros mecanismos como eran los senadores designados, el sistema binominal entre otros que a su vez han ido siendo eliminados. Persisten y han ganado en relevancia otros dispositivos que cumplen funciones similares a los indicados.
Para analizarlos utilizamos el concepto de “sala de máquinas de la Constitución”, del constitucionalista argentino Roberto Gargarella esto es la organización constitucional del poder, que además pensamos necesario separar en dos. Una primera sala de máquinas ( C) responde a la noción “democracia protegida de la ciudadanía”. El concepto alude a dispositivos que tienden a “neutralizar” (Atria y otros) la incidencia de la decisión democrática electoral y que se organiza sobre la base del hiper presidencialismo, en particular la iniciativa presidencial exclusiva en una serie de materias de alta relevancia, que conducen a imponer la visión presupuestaria – financiera como elemento fundamental de la decisión política. Como contrapartida, el Congreso Nacional presenta una gran debilidad al no disponer de iniciativa en las materias más relevantes teniendo, eso sí, gran capacidad de obstrucción – en buena medida asociado a los quórums supra mayoritarios -, de iniciativas de transformación que pueda iniciar el Poder Ejecutivo. Ejemplos especialmente relevantes en que han quedado en evidencia estas dificultades han sido los intentos de crear un sistema de salud basado en derechos universales, la reforma del sistema de capitalización individual de pensiones y las dificultades de dotar de capacidades fiscalizadoras efectivas al SERNAC. Completan esta primera sala de maquinas el centralismo territorial y la inexistencia de mecanismos de democracia participativa.
La (D) sala de máquinas II, la denominamos “la política pública protegida de la ciudadanía”. Esta segunda dimensión busca conceptualizar una serie de dispositivos que tienen como objeto blindar frente a la demanda ciudadana, los procesos de toma de decisiones sobre políticas públicas. El componente más conocido y discutido son los quórums supra – mayoritarios cuyas exigencias se extiende mucho más allá de los derechos fundamentales, haciendo imposible toda modificación de la constitución económica. No es raro, en consecuencia, como señala José Luis Guerrero en su libro “La Constitución Económica. Bases para el cambio” que, si bien la Constitución del 80 ha experimentado numerosos cambios, ninguno de ellos ha afectado a la constitución económica.
El tribunal constitucional (TC) constituye el segundo dispositivo, que sobre la base de sus funciones de control de constitucionalidad de las leyes y operando en la práctica como una “tercera cámara” consolida el sistema de blindaje. A los obstáculos a que está sujeta la ciudadanía para incidir en la legislación se suma la asignación de la capacidad de decisión sobre áreas fundamentales de la política pública a instituciones “autónomas” cuyos procesos de designación de autoridades, tienen lugar, sin que sean afectados por los cambios electorales. Ya sea por la exigencia de 2/3 del senado para designar el funcionario (es el caso Fiscal Nacional; de los miembros del TC;) o como efecto del acuerdo político para designar los miembros del Consejo del Banco Central sobre la base de la mayoría de los miembros en ejercicio del Senado, lo cierto es que el mecanismo de designaciones impide que estas autoridades y los procesos de formulación de las políticas públicas reflejen los cambios de preferencia electoral de la ciudadanía.
La centralización fiscal tanto en lo referido al poder desmedido del Ejecutivo que se traduce en la iniciativa exclusiva del presidente de la República y la total sumisión del Congreso en materia que involucran temas financieros y presupuestarios como en lo referido al protagonismo de las regiones, consideradas menores de edad en relación con los temas fiscales generales, completa una configuración del poder y la toma de decisiones cuya característica fundamental es una profunda desconfianza en la democracia. Complementa este sistema, la posición dominante del ministro de Hacienda y de la Dirección de Presupuestos al interior del gabinete que tiene como efecto que las decisiones sobre política pública no están orientadas por una visión sobre las prioridades políticas, económicas y sociales sino por el estrecho criterio presupuestario (esto es el equivalente a que el encargado de finanzas de una empresa asumiera la gerencia general). El Decreto Ley Orgánico de Administración Financiera del Estado dictado por la Junta de Gobierno el 21 de noviembre de 1975 es el eje de este dispositivo.
La arquitectura constitucional y el debilitamiento de la sociedad civil, la política y el desarrollo
Muchos de los dispositivos descritos son defendidos separados unos de otros y sobre la base de criterios de eficiencia que no toman en cuenta los efectos políticos, de teorías economicistas conservadoras sobre el ciclo político y perspectivas estrechas sobre los determinantes de la toma de decisiones (en buena medida inspirados en la escuela de la Public Choice de Buchanan y otros). Es así como se argumenta, por ejemplo, que la iniciativa exclusiva del presidente en materias presupuestarias y financieras es una respuesta a la experiencia populista anterior a la dictadura, como si esa experiencia no estuviera condicionada por la teoría económica dominante en materias fiscales en la época, como si la crisis política del período no fuera relevante para explicar los excesos en estas materias y como si los procesos de aprendizaje sociales y la experiencia histórica transcurrida desde entonces, no tuvieran efecto alguno. Estas miradas unilaterales pierden de vista el impacto debilitante de estos mecanismos sobre la política, la sociedad civil, el Estado, el modelo de desarrollo y la crisis medioambiental.
¿Cómo evaluar en este contexto el impacto de la estructura del sistema de derechos y de las salas de maquinas que blindan el modelo económico sobre la democracia?
Hay un primer impacto de la sala de máquinas I, que debilita la política (E) en la medida que los dispositivos indicados blindan el sistema político frente a las demandas ciudadanas; lo que a su vez genera desafección política y crisis de representación. Los obstáculos para que los partidos traduzcan las demandas ciudadanas en iniciativas legales de transformación contribuye al debilitamiento y deslegitimación de los partidos con lo cual se genera un profundo divorcio entre la sociedad y la política. Como contrapartida, se fortalece la posibilidad de que el poder económico se proyecte sobre la decisión política. El débil protagonismo de las regiones contribuye a una mayor elitización de la política. La debilidad (E) de la política incide, a su vez, en la baja capacidad de gestión política gubernamental (G) y en un debilitamiento general de la capacidad de gestión (los problemas internos del Estado y de sus relaciones con la ciudadanía se abordan como problemas técnicos, ignorando su naturaleza política fundamental).
Por otra parte, la sala de maquinas II, esto es el blindaje de la toma de decisiones de política pública frente a demanda ciudadana por incidir, debilita la capacidad de avanzar hacia el desarrollo, pues implica una abdicación del rol rector del Estado en el desarrollo, incentiva los procesos de concentración económica, dificulta la generación de una estructura tributaria que recaude lo necesario y genere sistemas de incentivos para la inversión en ciencia y tecnología que requerida para avanzar hacia una economía verde y del conocimiento, lo cual junto con inexistencia de instrumentos y voluntad para generar nuevas actividades productivas, conduce al estancamiento de la productividad y la precarización de las Pymes. La dificultad para abordar el desarrollo incide también en la debilidad ambiental que en el contexto del cambio climático y la crisis hídrica se constituyen en una amenaza cada vez mayor para nuestra viabilidad como país. Con todo lo grave que son las debilidades indicadas, las salas de maquinas excluyentes y blindadas frente a la sociedad civil (H) se constituyen en la principal amenaza para la vitalidad y fuerza de la sociedad para generar un destino común.
Esto no significa, naturalmente que el cambio constitucional va a terminar mecánicamente con la debilidad que afecta a los ámbitos indicados pero, si abre caminos innovadores para su superación creando condiciones más favorables para que los gobiernos que vienen y las políticas públicas desarrollen, sus tareas. El 18.O representó la explosión ciudadana frente a un largo período en que el sistema político aparecía como blindado frente a las demandas ciudadanas. Ello fue tomado por el sistema político en su acuerdo del 15 de noviembre que abrió el proceso constituyente. Aparece así la posibilidad de construir entre todos una constitución que apostando a la democracia, permita avanzar hacia una sociedad más igualitaria, más democrática y una economía desarrollada y sostenible. El esquema que hemos analizado permite identificar los nudos básicos que la nueva constitución debe resolver.
publicada originalmente en El Mostrador