Reforma de pensiones y tributaria: ¿Quo vadis?

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  • Reformas de pensiones y tributaria: la apuesta por el legado del Gobierno de Piñera
  • Debate de reforma de pensiones se concentra en características que tendría ente público a cargo de rectoría del 4% patronal y  grado de solidaridad a incluir
  • Reforma tributaria: la reintegración en el corazón del debate
  • Directiva DC rompe acuerdos con el resto de la oposición y aprueba idea de legislar sin un compromiso del Gobierno de realizar concesiones mínimas
  • Fragmentación del Gobierno y de la oposición impiden pronosticar desenlaces

Existe un amplio consenso en que en las reformas de pensiones y tributaria se juega la evaluación del actual gobierno. Más importante que eso, en la reforma impositiva está en juego la estructura básica que tendrá el sistema tributario, su capacidad recaudatoria y su impacto en la redistribución del ingreso. En el caso de la reforma de pensiones  se definirá si la previsión será principalmente un buen negocio para las AFP y una fuente barata de recursos para el gran empresariado o si, por el contrario, el sistema de pensiones tendrá como norte el bienestar de la población de la tercera y cuarta edad y si los recursos acumulados en el sistema podrán ser utilizados en el desarrollo de la capacidad productiva y la competitividad internacional de la economía nacional. La creciente fragmentación política y las dificultades que enfrentan tanto el Gobierno (sujeto a fuertes críticas desde el empresariado y sus fuerzas políticas debido a que las reformas están perdiendo sentido al hacer concesiones a la oposición) como la oposición (que no ha podido presentar un frente unificado de los partidos que la integran, y cuyas cúpulas partidarias no están en condiciones de comprometer el voto de sus parlamentarios) hacen muy difícil pronosticar cuál será la suerte de las reformas consideradas como prioritarias por el Gobierno.

LOS PROYECTOS PREVISIONAL Y TRIBUTARIO

Desde un inicio quedó claro que la actual administración, a diferencia del primer gobierno de Piñera, tenía como objetivo ideológico y político revertir los avances en el campo tributario alcanzados en la última presidencia de Michelle Bachelet, en especial lo referido al aumento a un 27% del impuesto de primera categoría; la desintegración parcial del sistema tributario y el establecimiento de la cláusula general anti elusión. Respecto de lo primero, el presidente de la República reconoció rápidamente que era impresentable reducir directamente la carga tributaria de los más ricos cuando existía un déficit fiscal importante, y la educación, las pensiones y la salud se encontraban en  situación precaria. Centró así su atención en las dos últimas medidas que, sin embargo, implicaban también una caída de la carga tributaria del 5% más rico como efectos indirectos en el corto y en el largo plazo.

En el caso del sistema de pensiones, el objetivo era mantener a las AFP como eje del sistema previsional. Para ello se incluían medidas que buscaban facilitar la aprobación del paquete como el aumento de las pensiones del pilar solidario, algunos elementos que introducían solidaridad intrageneracional y beneficios para los sectores medios. Tomando una medida incluida en el proyecto de reforma previsional de Michelle Bachelet del 2017, el proyecto incluía un aporte patronal del 4% y, como respuesta a la demanda popular de “ningún peso más a las AFP”, proponía que otros actores tanto públicos como privados y organismos no gubernamentales pudieran asumir la gestión de estos recursos.

EL GIRO DE LA DC

Los proyectos encontraron inmediato rechazo por parte de la ex Nueva Mayoría y el Frente Amplio. Incluso un amplio estudio del equipo técnico de la Democracia Cristiana dejó en evidencia la inconveniencia de la reintegración -en particular por su impacto regresivo sobre la estructura tributaria-; el nulo aporte de las presuntas disposiciones pro PYME a una mejora de la norma respectiva aprobada por el Gobierno de Bachelet -de hecho, el problema principal que se enfrentaba era que muchas PYMES no accedían a los beneficios por el desconocimiento de esas normas- y lo preocupante que resulta debilitar la norma general antielusión. Como expresión de este consenso, se instaló una comisión política técnica que logró importantes acuerdos. Algo similar ocurrió en el caso de las pensiones. No obstante, en el contexto de recuperar la influencia política perdida, la directiva DC rompió los acuerdos para actuar conjuntamente con el resto de la oposición y decidió aprobar la idea de legislar antes de tener el compromiso escrito del Gobierno de realizar concesiones mínimas. En el caso de las pensiones quedó en primer lugar claro que el Gobierno tenía dificultades para aceptar la instalación de una institución pública encargada de la administración del 4% patronal, anunciando la creación de un “ente” sin capacidad de gestionar las cuentas individuales y con la obligación de licitar la colocación de los recursos. En el campo tributario, la directiva DC aceptó la reintegración cuestión que fue duramente criticada por los senadores Francisco Huenchumilla y Yasna Provoste.

EL ESTADO DEL DEBATE

El 23 de junio el Gobierno alcanzó un acuerdo con la directiva y parlamentarios de la DC y con representantes de la PYME y de adultos mayores para aprobar la reforma tributaria que se tradujo en la presentación de una indicación sustitutiva el 3 de julio[1]. Ésta buscaba precisar las medidas específicas que apuntarían a compensar la menor recaudación fiscal que generaría la reintegración tributaria, estimada en USD 833 millones de dólares. En un inicio se estimó que de esta cifra, más de USD 600 millones irían en beneficio de entre el 1 y 3% más rico de la sociedad. El Gobierno aduce que buena parte de esa menor carga tributaria beneficiaría a  PYMES y cooperativas y que correspondería compensar solo USD 430 millones. La DC aún no ha respondido formalmente a la indicación. Tampoco está claro si la decisión de la directiva será apoyada por los parlamentarios del partido. El cuadro número 1 sintetiza los aspectos centrales del estado actual del debate sobre la reforma tributaria. El Gobierno ha especificado las compensaciones para que se apruebe la reintegración en tanto desde la oposición se sigue cuestionando esta medida y más bien se considera que las proposiciones de compensación constituyen una buena forma de aumentar la recaudación tributaria para enfrentar los requerimientos de financiamiento público, pues nada tienen que ver con la reintegración.

Cuadro 1

Fuente: elaboración propia

En el caso de la reforma de las pensiones el debate se ha concentrado en las características que debería tener el ente público que ejercería la rectoría del 4% patronal y en el grado de solidaridad que es necesario incluir en el sistema.  Por otra parte, el debate resulta desordenado y todo parece estar en discusión. En efecto, los senadores de la oposición han puesto nuevamente en la discusión la posibilidad de que sea un ente público el que administre toda la cotización, esto es tanto el 4% como el 10% que gestionan las AFP.

Cuadro 2

Fuente: elaboración propia

Por su parte, en la discusión que lleva la DC con el Gobierno respecto del ente público, no queda clara la naturaleza de la entidad ni sus funciones. ¿Se trata de un consejo que se limitará a dar orientaciones

respecto del uso del 4%? ¿Será por el contrario una institución que junto con orientar las decisiones de inversión, introduzca criterios de inversión de los fondos diferentes a los que utiliza el sistema de AFP (por ejemplo que vayan prioritariamente a inversiones productivas en Chile), que maneje las cuentas individuales, el componente colectivo y que se pueda hacer cargo de otros seguros, como el de la cuarta edad? Frente a la idea inicial del gobierno de que los fondos del 4% fueran licitados para ser gestionados por entidades privadas, la DC explora la posibilidad de que lo haga el Banco Central. Esto tiene dos dificultades, la primera es que el propio banco utiliza agentes en la colocación de los Fondos Soberanos y la segunda, que los criterios para gestionar estos fondos no tienen por qué ser los mismos que en el caso de los fondos de pensiones. Se ha  señalado que la reforma de las AFP es un problema relevante para los sectores medios principalmente. Para los grupos populares el pilar solidario es fundamental; para los más ricos el financiamiento de la vejez tiene múltiples mecanismos. Dado el bajo nivel de las pensiones, los mecanismos destinados a generar dispositivos de solidaridad son muy importantes. Lo ofrecido hasta ahora por el Gobierno es de muy poca monta. Por ello, en el momento en que la oposición tome en serio el tema, quedará en evidencia la necesidad de medidas más relevantes. Clave aquí sería el seguro para la cuarta edad, que podría generar un aumento relevante para los actuales pensionados y para quienes estén  próximos a jubilar. Este seguro podría ser de costo fiscal.

Desenlaces posibles

La grave fragmentación que afecta al sistema político nacional, las grandes diferencias que existen sobre las dos reformas en discusión tanto entre oposición y gobierno como al interior de las diversas coaliciones, e incluso al interior de los partidos, hace muy difícil pronosticar la suerte que correrán estas iniciativas. Lo que está claro es que de su suerte dependerá buena parte de la fisonomía futura del país.



[1] Presidente de la República (2019) Formula indicaciones al proyecto de ley que moderniza la legislación tributaria (Boletín Nº 12.043 – 5) 3 de julio. (https://www.camara.cl/pley/pley_detalle.aspx?prmID=12561&prmBL=12043-05)