Un diagnóstico detallado del proceso de implementación del nuevo sistema de educación pública en Chile —la extensión de cuyos plazos fue recién rechazada por el Senado— lleva a los autores de esta columna a enunciar los múltiples desafíos y oportunidades en las etapas por venir. Se abordan aspectos de financiamiento, técnicos, de fiscalización y de participación a tener en cuenta por el gobierno de Gabriel Boric que asume en marzo.
*Publicado originalmente por CIPER Chile
La ley 21.040 creó en 2017 un nuevo sistema que cambia la institucionalidad de la educación pública. La evidencia muestra que la municipalización implementada en dictadura generó un sistema ineficiente y altamente segregado socioeconómicamente (Mizala y Torche, 2012; González, 2017). Asimismo, afectó de manera importante a la educación pública, la cual vio disminuida su matrícula y empeorada su percepción social, lo que ha causado que los estudiantes con menor nivel socioeconómico y que requieren más apoyo se hayan concentrado en ella. A lo anterior se suman las crisis financieras de carácter estructural y la consiguiente incapacidad de ofrecer un servicio educativo de calidad (Bellei et al, 2018).
El nuevo sistema institucionaliza una de las principales demandas del movimiento estudiantil de 2011. Para esto crea 70 nuevas entidades sostenedoras con giro único en educación (denominadas Servicios Locales de Educación Pública – SLEP), las cuales reportan a la Dirección de Educación Pública (DEP). A su vez, estos servicios incorporan dos entidades colegiadas con roles y funciones diferentes: un Comité Directivo Local (CDL) que debe velar por el adecuado desarrollo estratégico del SLEP, y un Consejo Local de Educación (CLE) que debe representar ante el director/a ejecutivo/a los intereses de las comunidades educativas. Su implementación es progresiva hasta 2025, y a la fecha se encuentran en funcionamiento 11 SLEP. Durante 2022 entrarán en funcionamiento seis SLEP llegando a un total de 17 a nivel nacional.
No obstante, el proceso de instalación se ha desarrollado principalmente en el gobierno de Sebastián Piñera, coalición que presentó una fuerte oposición a esta ley. Se ha observado un retraso en el nombramiento de autoridades, dificultad de asegurar un traspaso adecuado desde los municipios a los SLEP (Uribe et al, 2019; CESEP, 2021), una sostenida reducción presupuestaria para la nueva institucionalidad y para el fortalecimiento de la educación pública (Biblioteca del Congreso Nacional, 2021) y una descuidada implementación de la Estrategia Nacional de Educación Pública (ENEP), instrumento clave para el Sistema.
En este contexto, abordamos los primeros hallazgos del proceso de implementación del nuevo Sistema para luego enunciar desafíos y oportunidades que creemos necesarios
I. PRIMEROS HALLAZGOS
El Consejo de Evaluación del Sistema de Educación Pública (CESEP) [1] ha desarrollado tres evaluaciones anuales (2019: 2020; 2021a) y una intermedia (2021b) del proceso de implementación. A partir de éstas se extraen cuatro dimensiones relevantes.
(i) Diseño de la política
La Contraloría General de la República ha generado más de cuarenta dictámenes aclaratorios de interpretación de la ley. Junto con ello, se ha evidenciado un problema en la distribución territorial de los SLEP, emergiendo dificultades en la entrega de información, falta de comunicación y apoyo oportuno a dichas comunidades educativas. Para abordar esto los SLEP han creado una Unidad de Apoyo Territorial, aunque con bajo presupuesto y personal. Otro aspecto relevante dice relación con la articulación y coordinación que debiese existir entre los Departamentos Provinciales de Educación (DEPROV) y los SLEP. Al respecto, la ley establece que los SLEP tendrán a su cargo el apoyo técnico pedagógico de sus establecimientos educativos. Sin embargo, históricamente esta función ha recaído en los DEPROV, lo cual está establecido por ley.
(ii) Proceso de traspaso de los establecimientos educativos
Previo al traspaso, los municipios deben elaborar un informe financiero de los servicios educativos a su cargo. Sin embargo, se ha constatado que estos informes suelen no entregarse a tiempo, carecen de información necesaria y no cuentan con cierres contables formales. Por otra parte, los municipios deben firmar un Convenio de Ejecución de Plan de Transición con la Dirección de Educación Pública (DEP) del MINEDUC, y el nuevo SLEP correspondiente, con el propósito de asegurar el adecuado traspaso del servicio educacional. Sin embargo, se han constatado diversos problemas para cumplir este convenio de manera adecuada.
(iii) Puesta en marcha de los nuevos servicios
En este aspecto, la evidencia muestra que los procesos de gestión de personas han sido complejos de implementar, especialmente en lo relativo a la contratación del personal. La ley establece que los docentes y asistentes de la educación de los establecimientos educativos municipales serán traspasados por el solo ministerio de la ley a los SLEP. En cambio, los profesionales y funcionarios de la gestión educativa municipal deberán participar de concursos cerrados y/o abiertos. El problema es que un porcentaje importante de estas personas no cumplen con el perfil profesional para ser seleccionados en los cargos disponibles, dada su baja profesionalización (Raczynski y Salinas, 2009), por lo que muchos de ellos quedan sin continuidad laboral [2]. De hecho, sólo un treinta por ciento de los funcionarios del nivel de gestión municipal es seleccionado. Por otra parte, se ha detectado la contratación de funcionarios municipales en los establecimientos educativos previos al traspaso, lo cual implica una sobredotación que afecta el financiamiento de los SLEP y su gestión. En lo que respecta a la gestión financiera se tiene que la mayoría de los SLEP ocupa en torno al noventa por ciento de su presupuesto en el pago de remuneraciones de personal, lo que se ve agravado en aquellos SLEP con sobredotación. Esto, replica lo que ya ocurría en los municipios (Bellei et al, 2018).
En cuanto al rol del apoyo técnico-pedagógico de los SLEP a las escuelas se observan avances específicos en cuanto a contar con un modelo general de acompañamiento con foco en el desarrollo de capacidades y prácticas de los actores educativos, así como equipos de apoyo en el nivel intermedio conformados en todos los SLEP en funcionamiento. Sin embargo, el acompañamiento del SLEP hasta el momento ha tendido a concentrarse en el soporte a los equipos directivos de los establecimientos, quedando pendiente el trabajo directo con docentes, asistentes de la educación, apoderados y estudiantes.
(iv) Participación y vinculación con el territorio
En esta dimensión se constata que tanto los Comités Directivos Locales (CDL) como el Consejos Locales de Educación (CLE) se han instalado —o lo están haciendo— en todos los SLEP en funcionamiento, pero con desconocimientos en torno a su rol, lo que ha generado ciertas dificultades para cumplir su propósito. En el caso de los CDL, se han presentado problemas para cumplir su rol en el proceso de selección del director/a ejecutivo/a, así como en la eventual remoción de estos. Por su parte, en los CLE también se han presentado obstáculos para definir su rol, así como para ejercer sus funciones y atribuciones como representantes de las comunidades educativas y no tan sólo de los gremios a los que pertenecen. También existen dificultades para asegurar la participación de las y los estudiantes en la instancia.
II. DESAFÍOS Y OPORTUNIDADES
A partir del diagnóstico, planteamos algunos desafíos y oportunidades para la educación pública. En cuanto a los problemas de diseño, es evidente que es necesario clarificar los roles de las distintas instituciones que son parte del sistema educativo. En concreto, se requiere analizar y definir más clara y armónicamente los roles de las DEPROV y los SLEP en cuanto al apoyo técnico pedagógico. Para esto, es necesario la generación de una normativa que clarifique los roles de ambos organismos, y que sus ámbitos de acción y competencias se definan y ejerzan de manera sinérgica. Por otra parte, es pertinente revisar cómo interactúan los SLEP con las instituciones del Sistema de Aseguramiento de la Calidad (SAC). Esto debiera focalizarse en principio en la Superintendencia de Educación y sus unidades regionales, las cuales deben fiscalizar el cumplimiento de las obligaciones contraídas entre los municipios y el Ministerio de Educación (DEP y SLEP) en el periodo de transición.
Respecto a los traspasos desde las direcciones de educación a los SLEP es necesario regular y acompañar dicho proceso. Un estudio del Centro de Políticas Públicas UC (2021) recomienda que los planes de transición tengan un carácter obligatorio mandatado por ley junto con mantener el apoyo prioritario a los comités de transición pertenecientes a municipios cuyos SLEP tengan un mayor índice de complejidad. En cuanto al informe financiero, más allá de los plazos solicitados y no cumplidos, son necesarias medidas de apoyo para su elaboración desde la DEP o desde el propio SLEP, entendiendo las dificultades que puedan tener los municipios para su elaboración. A lo anterior se agrega la necesidad de auditorías financieras que contribuyan a conocer la situación financiera real, a contar con los cierres contables formales y a recopilar información de los contratos por servicios, convenios en ejecución o pendientes de pago que faciliten el traspaso. Por último, se hace necesaria la revisión de la situación de bienes inmuebles para conocer su situación previa al traspaso, regularizando oportunamente dichos bienes.
Sobre la puesta en marcha de los SLEP un estudio de Uribe et al. (2019 señala la importancia de perfeccionar los vínculos entre las instituciones previo al traspaso, con el fin de resguardar que el sostenedor municipal no desarrolle prácticas de gestión de personal y financieras que impliquen mayores gastos. Una segunda medida es generar oportunidades de formación y capacitación previos al traspaso que le permita a los funcionarios mejorar sus competencias y ofrecer alternativas de continuidad laboral en la educación pública. Asimismo, se hace necesario revisar las actuales plantas de los nuevos SLEP, estableciendo estándares adecuados de dotación y horas docentes y de asistentes de la educación tanto profesionales como no profesionales, situación que debiera ser prioritaria para la DEP y que aún está pendiente.
Actualmente, un noventa por ciento del presupuesto de los SLEP se destina en promedio a honorarios. Esto, más allá de las situaciones descritas, releva un problema de financiamiento estructural del sistema educativo (Bellei et al, 2018). Si bien los SLEP cuentan con un presupuesto basal para su funcionamiento, la mayor cantidad del financiamiento sigue siendo vía subsidio. Es por eso urgente legislar y establecer nuevos mecanismos de financiamiento que aumenten los aportes basales a la educación pública y/o combinen mecanismos de financiamiento a la demanda con financiamiento directo a la oferta de educación pública a nivel local.
Otro desafío importante corresponde al acompañamiento técnico-pedagógico que realizan los SLEP a los establecimientos educativos a su cargo. Aquí es importante fortalecer tanto las capacidades técnicas como el trabajo colaborativo de las unidades de apoyo técnico-pedagógico de los SLEP, y revisar el número de profesionales contratados, aumentando su número en función de una razón entre profesionales de apoyo/establecimientos que sea adecuada. Por otra parte, es importante avanzar en la creación, fortalecimiento y consolidación de redes territoriales no sólo de equipos directivos, sino que también de docentes, equipos psicosociales y asistentes de la educación de manera que puedan compartir sus prácticas y experiencias pedagógicas y educativas a nivel local.
Finalmente, existe el desafío de potenciar y fortalecer los mecanismos de gobernanza, como lo es la participación de las comunidades educativas y de los distintos actores educativos en los cuerpos colegiados de los SLEP; a saber, Comités Directivos Locales (CDL) y Consejos Locales de Educación (CLE). Lo anterior supone, como plantea el CESEP (2021b), especificar claramente los roles y funciones de cada uno de estos cuerpos colegiados, y al mismo tiempo potenciar la representación de las comunidades educativas de los distintos estamentos en dichas instancias, especialmente en los CLE. Sin embargo, el desafío va mucho más allá y se concatena con los planes de formación ciudadana de las escuelas, con el desarrollo y fortalecimiento de los Centros de Padres, Madres y Apoderados, los Centros de Estudiantes en cada centro educacional, y con la conformación y fortalecimiento de los Consejos Escolares, lo que incluye fortalecer su rol tanto al interior de las comunidades educativas como en su vinculación con las otras escuelas, el nivel local y el SLEP respectivo.
En suma, los desafíos son múltiples, en distintos ámbitos e involucran a diferentes actores educativos e instituciones públicas. Se hace necesario abordar cada uno de ellos en paralelo y sinérgicamente para lograr fortalecer el sistema de educación pública en los próximos años. Es crítico que el nuevo gobierno que asumirá en marzo destine mayores recursos y esfuerzos en la instalación de los SLEP y realice modificaciones al sistema de financiamiento escolar. El desafío es ambicioso pero posible, si se apuesta decididamente por la educación pública.
NOTAS:
[1] El Consejo de Evaluación del Sistema de Educación Pública es presidido por el/la Subsecretario/a de Educación e integrado, además, por seis profesionales de reconocida experiencia en las áreas de políticas públicas, educación y administración municipal o del Estado. Este Consejo tiene como misión principal asesorar al Presidente de la República en la evaluación y análisis del proceso de instalación de los SLEP.
[2] De acuerdo con información del Ministerio de Educación del año 2014, más del 40% de la dotación existente para gestión educacional en los municipios contaba solo con educación media completa o menos, mientras que un 38 % tenía credenciales universitarias. Asimismo, la profesionalización del sistema municipal está altamente concentrada, con municipios cuyo nivel de profesionalización alcanza a más del 70 % en contraste con ocho comunas que no contaban con personal que tuviera nivel universitario (Ministerio de Educación, 2014; Bellei, 2018)
REFERENCIAS:
- BELLEI, C., Muñoz, G., Rubio, X., Alcaíno, M., Donoso, M. P., Martínez, J. y Díaz, R. (2018). La nueva educación pública: contexto, contenidos y perspectivas de la desmunicipalización. (Santiago de Chile: LOM Ediciones).
- Biblioteca del Congreso Nacional (2021). Presupuesto de la Nación: Programa Dirección de Educación Pública. Recuperado de: https://cutt.ly/BRLVrpA
- Centro de Políticas Públicas UC. (2021). Estudio de planificación de la segunda etapa de implementación de la Ley N°21.040. Recuperado de: https://cutt.ly/ERLBHwV
- Consejo de Evaluación del Sistema de Educación Pública. (2019). Informe anual de seguimiento de la puesta en marcha del Sistema de Educación Pública Año 2018. Recuperado de: https://cutt.ly/XRFksYmÇ
- Consejo de Evaluación del Sistema de Educación Pública. (2020). Informe anual de seguimiento de la puesta en marcha del Sistema de Educación Pública Año 2019. Recuperado de: https://cutt.ly/5cTPbjm
- Consejo de Evaluación del Sistema de Educación Pública. (2021a). Informe anual de seguimiento de la puesta en marcha del Sistema de Educación Pública Año 2020. Recuperado de: https://cutt.ly/jRFklkn
- Consejo de Evaluación del Sistema de Educación Pública. (2021b). Evaluación Intermedia. Implementación de la ley N°21.040 que crea el Sistema de Educación Pública. Recuperado de: https://cutt.ly/KRFk6pq
- GONZÁLEZ R. (2017). «Segregación educativa en el sistema chileno desde una perspectiva comparada». En S. Molina, R. Schurch, J. Castillo, M. Holz & C. Medel (eds.), El primer gran debate de la Reforma Educacional: Ley de Inclusión Escolar (pp. 48-91): Ministerio de Educación de Chile.
- Ministerio de Educación. (2017). Ley 21040: Crea el Sistema de Educación Pública. Recuperado de: http://bcn.cl/2f72w
- Ministerio de Educación. (2021a). Primera Estrategia Nacional de Educación Pública. Recuperado de: https://cutt.ly/qRFkmEv
- Ministerio de Educación. (2021b). Decreto 68. Recuperado de: https://cutt.ly/9RFlWY2
- MIZALA, A., y Torche, F. (2012) «Bringing the schools back in: the stratification of educational achievement in the Chilean voucher system». International Journal of Educational Development, 32, pp. 132-144.
- RACZYNSKI, D. y Salinas, D. (2009). «Prioridades, actores y procesos en la gestión municipal de la educación». En D. Raczynski & M. Marcel (eds.), La asignatura pendiente, claves para la revalidación de la educación pública de gestión local en Chile (Santiago: Uqbar), pp. 135-176.
- URIBE, M., Valenzuela, J. P., Anderson, S., Cuglievan, G., Núñez, I. y Hernández, C. (2019). Estudio de seguimiento y sistematización de procesos críticos en la transición de la gestión de la educación pública de los municipios a los Servicios Locales de Educación (SLEP). Centro de Liderazgo PUCV, CIAE Universidad de Chile: Santiago, Chile.